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文章來源：微信公眾號 浪潮工作室 ；作者：樊小寧
前不久，上海市新的城市總體規劃出爐。其中提出到2035年時，要控制常住人口2500萬，建設用地總規模不超過3200平方公裡。許多人可能對這個數字沒有什麼概念，截至2015年底，上海全市常住人口已經達到2415.27萬，這意味著未來20年，每年上海新增人口不能超過5萬人。
上海南京路上的行人/ 視覺中國
國傢強調控制大城市人口規模由來已久。1980年的全國城市規劃工作會議就提出瞭要控制城市人口規模。 國傢實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市 的方針，寫入瞭1989年公佈、1990年執行的《中華人民共和國城市規劃法》。
但是，建國後上海市對人口規模提出過三次控制目標，三次都未能實現。1959年的規劃提出人口控制在600萬，但當年就已經超過瞭1000萬。1986年，改革開放後上海市第一次城市總體規劃提出2000年人口不超過1300萬，實則三年後的1989年就已超過。2001年，上海市城市總體規劃提出2020年總人口規模2000萬，結果2007年就超過瞭這個數字。
我們不禁要問，上海人口下一次突破規劃會在什麼時候？上海人口真的太多瞭嗎？上海到底可以容納多少人？
上海人口太多瞭嗎
在上海生活的人們最熟悉的就是擠。上地鐵擠破頭，買東西擠破頭，為瞭孩子上幼兒園上小學擠破頭，魔都的人口仿佛已經逼近極限。但是，坐上任何一條地鐵往任意郊區方向走上半小時，乘客們往往就能看到車窗外大片大片的農田。在全中國最稱得上寸土寸金的城市，除瞭小籠包，赫赫有名的居然還有西瓜、葡萄和水蜜桃。
2017年8月22日，上海市奉賢區四團鎮三團港村的空氣中彌漫著稻香味，農田內沉甸甸的稻穗已垂下瞭 頭 / 視覺中國
上海的人多嗎？上海市全市人口密度每平方公裡3800人左右（其中包括中國第三大島、人口密度每平方公裡594人的崇明島），但面積僅為620平方公裡的中心城區，人口密度達到每平方公裡23400人左右，人口密度最高的黃浦區超過每平方公裡34000人。在僅占全市總面積不到10%的市中心，集中瞭大量人口。
但比之世界著名的大都會，上海的人口密度並不突出。東京都人口密度6173人每平方公裡，與香港類似，其中市中心23區人口密度每平方公裡14543人。而香港因為多山地，油尖旺等人口密集地區密度可達每平方公裡5-6萬人。紐約市人口密度每平方公裡10640人、曼哈頓島上人口密度每平方公裡66940人。
上海的土地資源也是綽綽有餘。上海市陸地總面積6340平方公裡，目前建築用地3145平方公裡，如果去掉國傢規定的耕地指標1820平方公裡，仍然有1375平方公裡可用，相當於把現有建築用地再增加近50%。
不像山地嶙峋又被大海包圍的香港，魔都上海的廣大郊區不但空曠，而且還很平坦。由泥沙沖擊而成的魔都是一片平原，境內僅有七個小山包， 最高峰 佘山甚至離地理學意義上的 山 還差一米，理論上全境幾乎每一寸土地都能使用。如此看來，至少在空間上，上海完全有能力接納更多的人口。
然而，雖然尚有一千多平方公裡富餘，上海最新規劃中的建設用地卻不能超過3200平方公裡，這相當於要求未來20年幾乎不供應新的土地。與外來人口的增長很難完全通過人為控制不同，土地的使用完全可以由政府調控，因此在可以預見的未來，你很難看到上海的高房價會跌到哪裡去。
一個城市能夠承載的人口量還受制於它所擁有的資源。上海境內本身雖然不出產多少資源，但上海地理位置優越，海陸空三方面都是交通樞紐，可以通過強大的交通運輸能力解決生產和生活所需。
上海的港口條件極為優越，上海寶山鋼鐵廠是全球第四大鋼鐵廠，而上海不產一塊煤、一斤鐵，純靠海運供給原材料。同樣，上海不產一滴原油，但上海石化2014年僅原油加工就達到1417萬噸。
2017年10月6日，上海吳淞口國際郵輪港迎來兩艘巨輪/ 視覺中國
連最依賴自然環境的水資源，上海也非常豐富。上海氣候濕潤、降雨充沛，又占住長江和黃浦江入海口，東鄰太湖，境內河渠縱橫。雖然處在人口眾多、工業發達，污染也相對嚴重的地區，上海的飲用水質量算不上優秀，但在量的方面從未告急。
上海市的水庫設計年供水量為34.27億立方米，而目前最新的2011年水利普查顯示，2011年全市的用水量是20.77億立方米。比起農業和工業，居民生活用水量比例極小。而農業灌溉用水2568萬立方米，工業用水785112萬立方米，第三產業用水16464萬立方米。可以說人口增加對用水量的沒有明顯的直接影響。
不但如此，2010年到2015年間，由於設備升級、推行節水，上海市的居民用水量還下降瞭4.3%，工業生產的萬元GDP用水量下降更是48.3%。四大水源地使得魔都即便是需求最大的夏季用水高峰，也可從容應對。2017年夏季用水高峰日全市供水量為676萬立方米，僅青草沙水庫一地就可以實現日供水719萬立方米。
可以說，上海硬件條件得天獨厚，完全可以接納更多的常住人口。
城市的極限在哪裡
事實上，一座城市的發展不像我們上面住宅化糞池清理分析的這樣靜態和死板。城市的人口、土地和資源，是在動態變化的。
17世紀時倫敦的面積隻有1平方英裡，即今天被稱為 倫敦城 或金融城的區域，基本保持羅馬帝國時代的規模。到瞭1855年，倫敦的倫敦郡委員會管理如今被稱為 內倫敦 (Inner London) 的區域，面積319平方公裡。
到瞭二戰後，倫敦的城市面積再次遠遠超過瞭政府管轄的面積，1965年又成立瞭大倫敦委員會，今天的大倫敦地區面積超過600平方英裡（約合1554平方公裡）。17世紀的英國人能想象到今天嗎？
同樣地，美國紐約從曼哈頓島最南面的尖端開始不斷發展擴張，最終在1898年將周邊的佈魯克林、皇後區、佈朗克斯區和斯塔滕島並入紐約市，面積從22.82平方英裡（曼哈頓全島）變為468.5平方英裡，人口則達到今天的800萬人。19世紀的紐約人能想象到今天嗎？一座城市所謂的土地極限，又在哪裡？
如今的紐約市/ 視覺中國
城市面積的不斷擴大，並不以某幾個規劃師的意志為轉移，上海自1842年開埠以來也經歷瞭相似的過程。上海建城時面積僅為2.04平方公裡。開放通商和洋務運動使大量中外資本註入上海，興辦大批工廠，吸引大批外來人口。
隨著大批工廠的開辦，法租界和公共租界都不斷通過各種手段擴張，分別達到15150畝（約10.1平方公裡）和4.7萬畝（約31平方公裡）。開埠前上海全縣人口約50萬，建國前全上海人口已經超過500萬。
如此迅猛的人口增長靠自然生育是無法實現的，必須仰賴移民。建國前夕，上海外來人口比重已達到85%。人口的湧入為工業的發展提供瞭必需的勞動力，工業的勃興和人口增長又促進瞭城市的繁榮，經濟發展、稅收增加，收入投入公共事業的建設，使得上海的城市功能日趨完善，成為舉世聞名的遠東第一大都會。
但今天的規劃者回到過去任何一個時期的上海，可能都會痛心疾首地呼籲上海人太多瞭，城市要不堪重負瞭。他們至始至終都把 人 視為一種負擔，而不是一種財富。
2013年8月19日，上海外灘，一名年輕人站在黃浦江畔眺望遠方/ 視覺中國
比如，80年代的上海面臨著比今天嚴重得多的 城市病 。1980年10月3日，《解放日報》專門刊登瞭一篇叫做《十個第一和五個倒數第一說明瞭什麼？》的文章，指出上海在各項經濟指標領先全國的同時，城市建設卻非常落後。
當時上海建築密集、交通擁擠，人均道路僅1.57平米，人均綠化面積更隻有一張報紙大小。即便算上閣樓、棚戶等建築，上海的人均居住面積也不過4.3平米，是全國倒數第一，全市竟有50%的戶數是無房戶。上海衛生條件差、疾病流行，由於工業污染嚴重，市區癌癥發病率全國第一。
這是因為當時上海不願意、也沒能力（錢）搞城市建設。上海經濟發展受制於錯誤的生產觀念，過分重視生產、發展工業，認為交通設施、生活設施、環境保護等都被視為要花錢的 消費 ，要極力避免。即便當時的上海有心加強城市建設，也實在缺乏能力。當時國傢財政實行統收統支，越是發達的地區上繳的收入越多、得到的補貼越少。
隨著國傢財政不再實行統收統支，松綁後的上海立刻開始瞭大規模的全新規劃和建設，在二十世紀最後十五年中，上海的面貌發生瞭極大的變化。
以交通為例，道路交通上建成內環線、南北高架、滬青公路、滬嘉高速、莘松高速等，基本形成今天上海的道路交通框架；2000年以來上海新增13條地鐵，從各個方向深入郊區。二十年前被視為遠郊的閔行、虹橋等地已經完全融入市區。
上海周五晚高峰時期，吳淞路海寧路立交橋上車輛川流不息/ 視覺中國
上海自九十年代以來在人口增長的同時，環境也更好，期望壽命更長。2015年上海常住人口較1978年增加瞭1300萬，翻瞭一倍不止，但人均居住面積達到36.1平米，翻瞭9倍。全市綠地面積從1990年的3570公頃增長為2015年的12.7萬公頃，人口期望壽命則由1978年的73.35歲升至2015年的80.47歲。
這些都說明， 城市病 並不是人口帶來的問題。當城市不斷發展時，一座城市不但可以容納更多的人口，還能讓許多問題迎刃而解。
上海的問題是人太少
今天上海面臨的問題，不是控制人口，而是如何吸引更多的人口。上海的自然生育率僅為0.7，即一對夫妻隻生0.7個孩子。
根據《2016上海統計年鑒》，2015年底上海市常住2415.27萬，戶籍人口1442.97萬，僅比1993年增加一百多萬（1294.74），人口增長主要依賴外來人口的補充。而2015年的平均戶數已經跌到2.69人，形成不瞭一個三口之傢。人口自然增長率負千分之1.27。也就是說，即使沒有任何新的控制政策，上海的人口也會自然下跌。
上海的高考考生人數從2007年就開始下降，不到十年時間，已經從2006年的11.38萬降至2013年的4.65萬，最近三年才基本維持在5.1萬人，鮮明地反映出戶籍人口的下降。而非戶籍學生也可就讀的小學，2014年開始也出現瞭學生人數下降的情況。
與此同時，2015年上海首次出現常住人口下降，較上年減少瞭15萬。人口學傢和經濟學傢並沒有為此歡呼雀躍、迎接更美好的城市，反而表達瞭焦慮和擔憂。減少的15萬人都是外來人口，而外來人口是上海主要的勞動力來源。
如今上海的經濟發展仍然在經歷從倚重制造業轉型的過程。制造業、批發零售和房地產仍然是外來人口就業的重要行業，吸收瞭70%的外來就業人口。如2014年有60%的外來人口從事工業。但上海的工業產值正處在下降期，2005年～2015年，石油和鋼鐵行業總產值就分別下降瞭11%和20%，農業產值下降12.7%，建築竣工面積下降4.3%。這些行業的萎縮顯然會造成從業人口的減少。
上海市戶籍居民中從業人員比重僅為44%，外來人口則有72%。如果出現人口流出的趨勢，將意味著勞動力流失、稅收減少、社會福利負擔加重等一系列問題。
遺憾的是，我們非但沒有看到上海對外來人口表現出多少渴求，我們反而看到上海和其他一線城市一樣，處處為難外地人，特別是所謂的 低端 勞動力。
2018年1月27日，上海雨雪模式 重啟 ，一度達到 鵝毛 大雪，即便這樣，在上海火車站仍舊看到大批務工人員冒雪，拎著大包小包的行李進站返鄉過年/ 視覺中國
雖然上海人口從1990年的1283萬增長到2015年的2415萬人（這裡沒有適齡兒童的數據，恐怕適齡兒童隻會多不會少），但是上海市普通小學招生數在1990年是18.3萬，2013年依舊是18.1萬，2014年之後上海采取史上最嚴入學政策，導致2015年招生數銳減至15.6萬。人們習慣把上學難這樣的 城市病 怪到外地人身上，卻不知道真正的元兇是誰。
這種嚴厲入學政策打擊的，正是孩子們的傢長，他們往往是上海龐大的非正規就業人群。無論在發達國傢還是發展中國傢，他們都是大城市生活中不可分離的一部分，為城市生活提供種種便利。
上海市傢政行業從業人員近50萬，其中隻有20多萬從屬於傢政服務機構。優質傢政服務人員平時就緊俏，月嫂隻要有1年經驗即可月薪過萬。由於傢政服務人員主要來自安徽、四川、江蘇、浙江等外省市，一到年關更加是千金難覓。
在勞動分工細化的社會，本來就會自然地產生各種各樣的工作崗位，對勞動者的技能和教育水平有不同的要求。有人在寫字樓裡掌管幾百個億的生意，也得有人在同一幢大樓裡打掃衛生、保衛安全、接收快遞。
2013年8月8日，上海軌道9號線星中路站，地鐵站內一位保潔人員正打掃衛生/ 視覺中國
美國高科技行業每1個崗位的就業可以帶動其他行業5個崗位的就業，其中兩個是醫生、律師等所謂 高端 崗位，3個是消費型的服務業崗位，如服務員等。換句台中清化糞池話說，兩個高端勞動力背後，需要3個 低端 勞動力的服務。
再退一步說，任何行業的運轉都在為經濟發展貢獻著GDP。路邊的烤串和沙縣小吃確實不起眼，打掃衛生的阿姨工資也不高。但經濟發展與合作組織(OECD)的報告顯示，在全球最發達的21個經濟體中，非正規就業也貢獻出瞭14%～16%的GDP。
如果真的要好好做規劃，那也不是控制人口，而是滿足人們的需求。東方之珠香港是彈丸之地，還山地連綿台中市抽水肥，可用面積非常有限。
香港規劃署的2030+計劃細致地分析瞭全港人口密度、建築物密度和土地類型。對居住、綜合、商貿、工業等區位的使用和建設有明確的規定和策略。單就行人出行一項，香港就有拓展地下人行網絡、增加沿街頂棚應對氣候炎熱多雨、縮小街區間距便利行人過馬路等等細致考量和對策。香港在宜居城市排行榜上是39名，雖然2017年下滑到45名，仍遠高於上海的81名。
對於上海來說，應該談論的不是如何控制人口，而是如何增加人口，並且讓每一個人都過上有尊嚴的生活。
（註：本人所有觀點僅代表作者本人，均不代表鳳凰網國際智庫立場）
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